Kwaliteit staat onder druk

Waar Nederland voorheen een van de beste onderwijssystemen van Europa bezat, is dat niet langer het geval. De onderwijsresultaten in Nederland zijn verslechterd. Dit was ook geval voor de Coronacrisis. Nederland kampt met uitdagingen, zoals het lerarentekort, beperkte investering in onderwijshuisvesting en de veranderende populatie van leerlingen. Maar wat zijn de oorzaken van de dalende trend in PISA scores en wat kan Nederland hier nog aan doen? Het onderzoek van McKinsey richtte zich op die vraag en komt met een 24-tal handreikingen. 

1,5 miljard op jaarbasis erbij

Er is nu slechts geld voor een krappe voldoende, maar het verloop in de scores van scholen onderling is ook opvallend groot. Het onderzoek gaat na of in het Nederlandse basis-, voortgezet- en speciaal onderwijs voldoende geïnvesteerd wordt om te voldoen aan de verwachtingen die aan scholen worden gesteld. Oftewel, hoe is het gesteld met de toereikendheid van financiering? Daarnaast is onderzocht of het geld effectief en efficiënt wordt besteedt: de doelmatigheid. Uit het onderzoek is gebleken dat het geld voor de scholen slechts toereikend is om een simpele ‘voldoende’ te halen, welke een relatief lage eis is vanuit de Inspectie van het Onderwijs. Er is meer geld nodig om te voldoen aan de ambities en aan additionele verwachtingen die aan scholen worden gesteld. Wat betreft de doelmatigheid zijn de verschillen groot tussen scholen in Nederland, in vergelijking tot andere landen. Zelfs wanneer scholen een vergelijkbare bekostiging per leerling ontvangen. Het verschil heeft niet alleen te maken met de uitgaven of de context van de school, maar ook door de keuzes die gemaakt worden door bestuurders, schoolleiders en leerkrachten.

Doelmatigheid van besteding nam sterk af internationaal gezien

Een onderwijsbeleid is doelmatig wanneer het gewenste beleidseffect wordt gerealiseerd tegen zo min mogelijk kosten. In dit geval gaat het om het behalen van zo hoog mogelijke onderwijsresultaten. Deze hebben betrekking op de ontwikkeling van het kind, zowel qua kwalificatie, socialisatie als persoonsvorming. De doelmatigheid van het basis- en voortgezet onderwijs is op Europees niveau significant afgenomen. De verschillen in onderwijsresultaten tussen VO-scholen zijn het grootst in Nederland, vergeleken met andere OESO-landen. Dit betekent dat het onderwijs in Nederland doelmatiger kan. Wanneer hier niets aan wordt gedaan zal de doelmatigheid nog verder worden aangetast.

Hogere budgetdruk gemeenten – scholen de dupe

De financiële bijdragen aan het funderend onderwijs zijn vooral verschoven, in plaats van toegenomen. Daar waar de overheid op jaarbasis en gecorrigeerd voor inflatie 1,8 miljard meer is gaan uitgeven aan funderend onderwijs, blijkt dat dit langs andere zijde weer teniet wordt gedaan. Gemeenten geven namelijk een zelfde bedrag minder uit aan onderwijsbeleid, leerlingzaken en achterstandsbeleid. Dit komt door de financiële crisis en de decentralisatie van jeugdzorg na de crisis van 2008. Hierdoor kwamen de gemeenten financieel onder druk te staan, met als gevolg dat zij op andere posten is gaan bezuinigingen.

Oppotten uit onzekerheid

Na de financiële crisis is de financiering voor onderwijs door gemeenten niet meer bijgesteld. Door de huidige, hogere eisen en gestegen kosten kan de gemeente met de financiën minder realiseren. Daarnaast geven scholen meer geld uit aan onderwijspersoneel. De kosten hebben vooral betrekking op hogere salarissen, en niet zozeer op het aantrekken van nieuw personeel. Ten slotte reserveren scholen hogere bedragen. Scholen ervaren weinig zelfstandige financiële speelruimte voor het maken van doelmatige beslissingen, dit terwijl de reserves geregeld hoog zijn. De schoolleiding wordt hierdoor beperkt in zijn mogelijkheden. Hoewel financiële reserves belangrijk zijn voor de stabiliteit van schoolbesturen, zijn de reserves gemiddeld gezien ruim. De schoolbesturen hebben op hun beurt aangegeven dat zij hun financiering als onzeker ervaren.

Zwakste scholen zakken verder weg dan elders

Internationale vergelijkingen over de periode van 2006 en 2018 wijzen uit dat het niet meer lukt om leerlingen onderwijs te geven op internationaal bovengemiddeld niveau. De onderwijsresultaten nemen af en de ongelijkheid tussen scholen neemt toe, blijkt uit nationale onderzoeken. Dit komt doordat de zwakste leerlingen en de zwakste scholen meer achterblijven dan in andere landen. Uit internationale onderzoeken blijkt dat het Nederlandse onderwijs behoort tot de sterkste dalers ter wereld.

De onderwijsresultaten nemen af en de ongelijkheid tussen scholen neemt toe

Ook de motivatie en tevredenheid van Nederlandse leerlingen is gedaald tot laagste niveau van bijna 75 landen. Er is niet alleen een daling zichtbaar in de onderwijsresultaten, maar ook de ongelijkheid neemt toe. De verschillen in onderwijsresultaten tussen VO-scholen zijn in Nederland het grootst in vergelijking tot andere OESO-landen. Het aantal goed presterende leerlingen neemt af en het aantal minder presterende leerlingen neemt sterk toe. Deze ontwikkeling zou de kansenongelijkheid in Nederland kunnen aansterken. 

Grote verschillen in resultaten tussen scholen

De verschillen in onderwijsresultaten tussen scholen zijn zo groot dat de schoolkeuze voor een kind een blijvende invloed heeft op de rest van de loopbaan van een leerling. Een gemiddelde leerling krijgt een hoger schooladviesniveau op een basisschool met de 10% hoogste onderwijsresultaten, dan wanneer dezelfde leerling naar een school gaat met de 10% laagste onderwijsresultaten. De verschillen zijn voor een groot deel te verklaren door de keuzes van schoolbestuurders, directeuren en leraren. Daarnaast heeft de context van de school en de bekostiging per leerling hier invloed op. Ongeveer 75% van de verschillen tussen scholen liggen binnen de directe invloedssfeer van bestuurders, schoolleiders en leraren. Van Haren: “Ook uit dit rapport blijkt opnieuw hoe belangrijk de rol van de schoolleider is. Er liggen nog veel vraagstukken voor innovatie en verbetering op schoolniveau waar voldoende en professionele schoolleiders de sleutel zijn tot oplossingen.”

Toereikendheid van financiering is relatief – investeer in ondersteuning

De uitgaven zijn toereikend op het moment dat er voldoende middelen zijn om de doelen uit het beleid te behalen. De toereikendheid is afhankelijk van de doelen van het beleid. Voor scholen is het huidige uitgavenniveau toereikend om te voldoen aan de basiskwaliteitseisen, echter zijn deze basiseisen laag. De bekostiging is ontoereikend om hogere ambities te behalen. Er zijn scholen die met het huidige uitgavenniveau hoge onderwijsresultaten behalen, maar lang niet elke school lukt dit. Het is daarom nodig om te investeren in verdere ondersteuning voor scholen en het oplossen van de eerder genoemde uitdagingen. Het gaat om investeringen bovenop de investeringen die in het verleden al zijn gedaan door het ministerie.

Inspectie stelt eigenlijk ondermaats als norm

De Inspectie van het Onderwijs toetst scholen op deugdelijkheidseisen die vast zijn gesteld door de wetgever. Wanneer scholen voldoen aan de basiskwaliteit voor onderwijs, ontvangen zij een waardeoordeel ‘voldoende’. In 2018 haalden 98% van de scholen een voldoende. De bekostiging daarvoor was en is dan ook toereikend. Echter, het oordeel ‘voldoende’ is te laag, het is een minimumniveau. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat bijna alle kinderen het basisniveau halen, terwijl slechts 65% van de kinderen het gewenste streefniveau behaalt. De bekostiging is dus toereikend om aan de basiskwaliteit te voldoen, echter reflecteren de basiskwaliteitseisen niet wat de samenleving minimaal verwacht van een school.

Stortvloed aan additionele verwachtingen

De wetgever heeft nog veel additionele verwachtingen van scholen bovenop de basiskwaliteit. Bijvoorbeeld het voorzien in burgerschapsonderwijs, het anti-pestbeleid en de digitalisering. De additionele verwachtingen vanuit de samenleving en de wetgever nemen de laatste jaren steeds meer toe en veranderen voortdurend. In meer dan 4.400 brieven in het laatste decennium van het ministerie aan de Tweede Kamer worden ruim 300 verwachtingen besproken. De bekostiging is niet toereikend om aan alle verwachtingen te voldoen. En de toereikendheid van de verwachtingen kan niet individueel getoetst worden, door het vaak ontbreken van een duidelijke doelstelling en additionele bekostiging. Het ontbreekt aan visie en richting in de opeenstapeling van verwachtingen. Daarnaast hebben scholen zelf ook ambities. Scholen hebben aangegeven dat een ruimere bekostiging bij kan dragen aan het verhogen van de onderwijsresultaten. 

Keuzes van de schoolleider maken het verschil

Er zijn grote verschillen tussen scholen in de ervaren toereikendheid van de bekostiging. Dit betreft zowel de additionele verwachtingen als de ambities van de school zelf. Scholen die hogere onderwijsresultaten halen, ervaren de bekostiging als meer toereikend. Ook hierin maken de keuzes van schoolleider en leraren het verschil.    “75 procent van de variantie tussen scholen is beïnvloed door de doelmatige keuzes van bestuurders, schoolleiders en Leraren.” (p.12,p.63) Dit betekent dat de bekostiging in beginsel toereikend is op schoolniveau. Toch ervaart een meerderheid van de scholen een geldtekort. Dit wordt deels veroorzaakt doordat zij genoodzaakt zijn om ondoelmatige keuzes te maken, zoals de inhuur van vervangers.

Dit gevoel lijkt verder te verklaren door weg gevallen gemeente gelden. AVS-voorzitter Petra van Haren: “Door helder te maken dat er per saldo niet echt meer is geïnvesteerd, wordt de ervaring van schoolleiders grijpbaar gemaakt. Het kabinet bleef maar schermen met bedragen van extra investeringen, terwijl er in de school geen extra ruimte werd ervaren. Vooral het achterblijven van bekostiging voor gebouwen heeft daarbij tot onhoudbare situaties geleid. Aan slechte luchtkwaliteit of vieze toiletten kan nauwelijks iets gedaan worden.”

Begeleiding, kennisdeling en inzicht nodig

De onderwijsresultaten van dezelfde soort scholen en met dezelfde bekostiging verschillen enorm. De bekostiging is voor de ene school wel toereikend om een hoge kwaliteit te halen, voor de andere niet. Er kan niet verwacht worden dat alle scholen dit succes kunnen realiseren. Daarvoor is begeleiding, kennisdeling en inzicht nodig om scholen te helpen. De totale onderwijsuitgaven zijn echter op dit moment ontoereikend om scholen voldoende ondersteuning te bieden. Daarnaast dienen eerder genoemde uitdagingen ook bekostigd te worden. De huidige onderwijsuitgaven zijn op dit moment ontoereikend om deze op te lossen. De verschillen tussen scholen zouden hierdoor kunnen toenemen.

Handelingsperspectieven

De bekostiging per leerling verhogen is niet de meest doelmatige oplossing om verschillen tussen scholen te verminderen. Het is eerder doelmatiger om gerichte ondersteuning aan scholen te bieden en uitdagingen landelijk te adresseren. Hierin is een nationale aanpak vereist waarin een bijdrage van alle betrokken partijen nodig is. Daarnaast is een additionele, structurele en gerichte investering door OCW onontbeerlijk. Op basis van onderzoeken en onderwijssystemen heeft McKinsey 24 handelingsperspectieven kunnen formuleren om verbetering van de resultaten te realiseren.

Verbetercultuur met ondersteunende expertteams

Er wordt voorgesteld om de verwachtingen omtrent schoolopbrengsten hoger te leggen dan het vastgestelde niveau van de Inspectie. Om de verschillen tussen scholen te verminderen en de onderwijsresultaten te verbeteren, hebben scholen inzicht nodig in hun huidige situatie en prestaties, tegenover hogere ambities en mogelijkheden om dit te kunnen realiseren. De Inspectie zou het huidige kader intensiever kunnen toetsen, alle schoolbesturen toetsen op ‘goed’ en de interacties met scholen verhogen.

Scholen kunnen geholpen worden door bewezen effectieve interventies meer actief te delen 

Tevens zou de stabiliteit en transparantie van de bekostiging verhoogd dienen te worden. Verder moet de continue verbetercultuur op scholen versterkt te worden. Dit kan gerealiseerd worden door expertteams in te zetten die scholen actief ondersteuning bieden op het gebied van verbetercultuur. Ten slotte zou de overheid en sociale partners meer verantwoording kunnen nemen in het concretiseren en prioriteren van de additionele verwachtingen die aan scholen gesteld worden. Daarnaast kunnen de partijen middels gerichte programma’s de achterstanden binnen het onderwijsstelsel terugdringen.

Investeringen onontbeerlijk om tij te keren

Het adresseren van de genoemde nationale uitdagingen brengt financiële investeringen met zich mee en een nationale aanpak waar partijen en scholen met elkaar dienen samen te werken. Het lerarentekort kan bijvoorbeeld aangepakt worden door aandacht te besteden aan de kwaliteit en status van het leraarschap en het functiehuis her in te richten. Daarnaast zouden meer leraren aangetrokken kunnen worden door de overstap voor zij-instromers aantrekkelijker te maken. Aangaande de ongelijkheid tussen scholen kan deze bestreden worden door bijvoorbeeld extra te investeren in voor- en vroegschoolse educatie of extra begeleiding. Ten slotte zou een meldpunt voor kwalitatief slechte schoolgebouwen een eerste kunnen zijn voor het in kaart brengen van de onderinvestering in onderwijshuisvesting. Deze ingrepen zijn wel minder doelmatig en zullen de onderwijsresultaten beperkt positief beïnvloeden.

Gerichte kostenbesparing geeft vrijheid in financiering

Er bestaat een onderscheid tussen efficiëntieslagen en besparingsacties. Efficiëntieslagen hoeven geen negatieve invloed te hebben op de onderwijsresultaten, maar vergen wel maatschappelijke inspanningen. Denk bijvoorbeeld aan het samenvoegen van kleine scholen en schaalvoordelen creëren door samenwerkingen tussen schoolbesturen te stimuleren. Besparingsacties daarentegen kunnen een negatieve invloed hebben op de onderwijsresultaten. 

Interventies over de hele linie

Om het Nederlandse onderwijs terug te brengen naar de wereldtop dienen alle scholen betrokken te worden. Naar schatting zullen de handelingsperspectieven een investering vragen van €0,7 tot 1,5 miljard per jaar, opschalend van 2021 naar 2025. Er kunnen ook besparingen gedaan worden door de implementatie van de handelingsperspectieven, dit hangt af van de keuzes die het kabinet zal maken. De handelingsperspectieven hangen doelmatig met elkaar samen om de onderwijsresultaten te verbeteren. Deze interventies versterken elkaar en zullen de meeste invloed hebben wanneer men ze allemaal doorvoert. De interventies beperkt, of slechts gedeeltelijk uitvoeren, kan ervoor zorgen dat de geschatte uitkomst niet wordt gerealiseerd.

4 Randvoorwaarden cruciaal voor welslagen

Om de interventies te kunnen laten slagen, zijn er op basis van eerder geleerde lessen vier randvoorwaarden opgesteld.

  1. Waarheen? Ten eerste dient er een gedragen visie gedefinieerd te worden. Hierbij is het belangrijk dat de gestelde verwachtingen aan scholen niet verder opstapelen, maar dat er keuzes worden gemaakt.
  2. Wie? Ten tweede dient er ingezet te worden op een ketenbrede samenwerking van alle scholen. Op deze manier kan ieders inzet en energie effectiever benut worden.
  3. Wanneer? De derde randvoorwaarde is dat er geleerd wordt tijdens schooltijd. De implementatie van interventies mag het huidige niveau niet negatief beïnvloeden. Daarom moeten scholen lerende organisaties worden en actieve ondersteuning krijgen voor verbetering, met behoud van leskwaliteit.
  4. Hoe? Ten slotte dient de vrijheid van onderwijs benut te worden, maar middels de ondersteuning van een gedeelde infrastructuur. Indien dit niet wordt gedaan, worden de verschillen tussen scholen naar waarschijnlijkheid groter in plaats van kleiner. Aansturing en gedeelde infrastructuur is nodig om scholen effectief te ondersteunen. Bijvoorbeeld door het delen van interventies, het inzetten van expertcoaches en dashboards.

Kanttekening van PO raad bij onderzoek

Er zijn ook kanttekeningen te plaatsen bij het onderzoek. Op de vraag of de bekostiging werkelijk toereikend is, geeft het rapport helaas geen afdoende antwoord. Dat is het gevolg van het feit dat de onderzoekers van McKinsey ervoor hebben gekozen om doelmatigheid als voornaamste invalshoek te kiezen. Verder is daarbij in het onderzoek een beperkte set aan doelen gekozen.


Bron; Rijksoverheid, Een verstevigd fundament voor iedereen

De AVS is betrokken geweest in het gesprek over de uitkomsten van dit rapport. Zie hier hun bevindingen.

 

Posted by Redactie Onderwijscommunity