Huisvesting zet resultaten mede onder druk

McKinsey deed onlangs onderzoek naar doelmatigheid en toereikendheid van het funderend onderwijs. Het rapport ‘een verstevigd fundament voor iedereen’ benadrukt drie uitdagingen, die de doelmatigheid van het funderend onderwijs onder druk zetten:

  1. Het lerarentekort loopt op en de ervaren werkdruk is hoog.
  2. Groeiende ongelijkheid tussen scholen door veranderende leerling populatie.
  3. Er wordt onvoldoende geïnvesteerd in huisvesting.

In het funderend onderwijs is huisvesting een gezamenlijke verantwoordelijkheid van gemeenten en schoolbesturen: gemeenten zijn verantwoordelijk voor nieuwbouw en renovatie, de schoolbesturen voor onderhoud, beheer en exploitatie.

In deze corona tijd staat het binnenklimaat van scholen meer dan ooit op de agenda. Met de klimaattafels en de hittegolven nog vers in het geheugen lijkt het belang van deugdelijke huisvesting sowieso wel evident. Reden te meer om het McKinsey rapport er nog eens bij te halen. Hoe zit het met de huisvesting? Hoeveel waarde kennen schoolbestuur en gemeente toe aan de gebouwen?

Leraren klagen over matige huisvesting

De volgende oorzaken kwamen in het rapport naar voren:

  1. De stijgende bouwkosten en duurzaamheidseisen tegen gelijkgebleven investeringen. De kosten zijn twee keer zo hard gestegen als de inflatie.
  2. De afwezigheid van groei van de huisvestingsuitgaven.
  3. De inrichting van het onderwijshuisvestingsstelsel; waarin gemeente en schoolbestuur beiden besluiten
  4. De prioritering van partijen binnen dit stelsel

In het funderend onderwijs is huisvesting een gezamenlijke verantwoordelijkheid van gemeenten en schoolbesturen: gemeenten zijn verantwoordelijk voor nieuwbouw en renovatie, de schoolbesturen voor onderhoud, beheer en exploitatie.

Gecorrigeerd voor inflatie wordt er vanaf 2006 jaarlijks € 2,5 miljard besteed aan onderwijshuisvesting. Van dit totale bedrag, dat sinds 2006 min of meer gelijk is gebleven, nemen gemeenten en schoolbesturen elk ongeveer de helft voor hun rekening. Het bedrag dat gemeenten besteden komt bij benadering overeen met het bedrag dat zij hiervoor uit het gemeentefonds ontvangen. Schoolbesturen geven ongeveer 15% meer uit dan zij hiervoor uit de lumpsum ontvangen.

Schoolhuisvesting na crisis 2009 niet hersteld

Sinds 2006 zijn de bouwkosten echter gestegen en zijn de eisen die worden gesteld aan schoolgebouwen aangescherpt.

  • Vooral in de jaren voor en na de crisis van 2009 tot 2013 zijn de kosten van nieuwbouw per vierkante meter meer dan twee keer zo hard gestegen als de inflatie.
  • Hogere eisen aan schoolgebouwen, zoals een betere luchtkwaliteit en verbeterde energiezuinigheid, leiden ook tot meerkosten.
  • Gemeenten die te maken hebben met leerlingenkrimp zijn soms huiverig om nieuwe schoolgebouwen neer te zetten. Scholen worden ook steeds vaker ondergebracht in multifunctionele gebouwen.

Aanzienlijk minder vergunningen

Gemeten naar de totale oppervlakten in afgegeven bouwvergunningen worden er nu 37% tot 55% minder scholen  gebouwd en gerenoveerd dan in 2006. Een groot deel van deze daling vond plaats aan het begin van de crisis (2009-2011); daarna heeft de hoeveelheid nieuwe of gerenoveerde schoolgebouwen zich echter niet hersteld. Ook afgezet tegen langjarige gemiddeldes is er sprake van een significante daling: in de periode 2015-2019 werden er;

  • 41% minder scholen gebouwd dan in de periode 2000-2004,
  • 57% minder dan in de periode 2005-2009,
  • 23% minder dan in de periode 2010-2014.

Naar aanleiding van het Klimaatakkoord zullen de eisen die aan schoolgebouwen gesteld worden verder toenemen. Daarmee stijgen de kosten per vierkante meter is de verwachting. Zonder eventuele budgetverhoging zal het aantal gebouwde vierkante meters dus verder dalen.

In 2006 werden er bouwvergunningen voor de nieuwbouw van 776.000 vierkante meter schoolgebouw afgegeven. In 2018 was dat nog slechts 349.000 vierkante meter. In 2016 becijferde de Algemene Rekenkamer op basis van het bouwtempo sinds 1997 een gemiddelde levensduur van schoolgebouwen van 69 jaar. Het Economisch instituut voor de Bouw geeft aan dat kantoren over het algemeen na 70 jaar gebruik ongeschikt worden.

Binnenmilieu is onvoldoende stelt ook RIVM

Wanneer het nieuwbouwvolume structureel op het niveau van 2015-2019 zou blijven, zal de gemiddelde levensduur van de schoolgebouwen op termijn tot boven deze 70 jaar stijgen. De Algemene Rekenkamer heeft in haar rapport (2016) ook gekeken naar de tevredenheid van leraren over hun schoolgebouwen.

Leraren bleken ontevreden te zijn over een aantal aspecten van de huisvesting:

  1. Zij vonden vooral de temperatuur en de luchtkwaliteit onvoldoende.
  2. Het schoolgebouw zou geverfd, opgeknapt of gerepareerd moeten worden.

Luchtkwaliteit slechter dan op gemiddeld kantoor

Deze bevindingen worden gestaafd door ander onderzoek: in 2011 concludeerde het RIVM dat het binnenmilieu van scholen vaak onder de maat is. Het Centrum voor Gezonde Scholen schreef in 2013 dat de luchtkwaliteit op scholen vele malen slechter is dan op een gemiddeld kantoor. Dit is mogelijk omdat scholieren niet onder de Arbowetgeving vallen. Wanneer de gemiddelde levensduur van de gebouwen stijgt, zal de kwaliteit ervan naar verwachting verder afnemen. Diverse onderzoeken laten zien dat een verslechtering van het binnenklimaat de onderwijsresultaten negatief beïnvloedt. CBS (2019).

Moeizame besluitvorming door gedeelde verantwoordelijkheid met de gemeente

De huisvestingsproblematiek wordt niet alleen veroorzaakt door geldgebrek. Bestuurders zeggen dat zij veel geld en tijd kwijt zijn aan de afstemming met gemeenten. In het onderwijshuisvestingsbeleid lopen rollen door elkaar. Politieke overwegingen in gemeenten staan een verstandige besluitvorming soms in de weg.

Zij geven aan dat het proces wel wat zal verbeteren door het voorstel van VNG, PO-raad en VO-raad tot het invoeren van een Integraal Huisvestingsplan (IHP). Alle inefficiënties in het systeem zullen door IHP niet worden  weg genomen. Vooral grote besturen geven aan het liefst de verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting volledig in eigen hand te hebben. Er zal nader onderzoek moeten plaatsvinden om te bezien op welke manier het stelsel kan worden verbeterd.

Favoriete sluitpost van de begroting

Daarnaast nemen schoolbesturen ook zelf besluiten die niet in het belang zijn van goede huisvesting. Schoolbesturen en -directeuren noemen huisvesting als een van de eerste posten waarop kan worden bezuinigd bij geldgebrek. Schooldirecteuren zeggen een budgetverlaging gemiddeld voor 23% te dekken door minder uit te geven aan huisvesting en gebouwen. Huisvesting is daarmee verreweg de populairste van de bezuinigingsopties die hen in het onderzoek werden voorgelegd. Ook in verdiepende gesprekken komt terug dat schoolbesturen huisvestingsuitgaven vaak zien als sluitpost van hun begroting.

Adequate huisvesting nog meer op de tocht

Kortom er bestaat een reëel risico op verdere achteruitgang van de kwaliteit van schoolgebouwen. De stijgende bouwkosten en duurzaamheidseisen tegen een afwezigheid van groei van de huisvestingsuitgaven lijken hier met name debet aan. Tel daarbij de inrichting van het stelsel en de prioritering van partijen binnen dit stelsel en de impasse is verklaard. Adequate huisvesting is een randvoorwaarde voor kwalitatief goed onderwijs. Leraren geven op dit moment al aan dat de kwaliteit matig is. In de nabije toekomst zal de situatie alleen maar verder onder druk komen. Dit draagt natuurlijk ook weer indirect bij aan de ervaren werkdruk in het onderwijs.


Lees meer

Bron: dit artikel is ontleend aan het in april verschenen rapport van McKinsey; een verstevigd fundament voor iedereen. In het bijzonder bladzijdes 96 t/m 98, over de grote uitdagingen waar het funderend onderwijs voor staat.

Posted by Redactie Onderwijscommunity